Justiitsministeerium on ette valmistanud seaduseelnõu Euroopa Liidu direktiivi 2019/1 konkurentsijärelevalve tõhustamiseks (ECN+ direktiiv) ülevõtmiseks, mis olulise punktina näeb ette ettevõtjate trahvimise väljaspool süüteomenetlust. Trahvimisega samas menetluskorras võimaldab eelnõu ette kirjutada rikkumise lõpetamist või ka kohustuse võtmist heaks kiita. Samuti on võimalik menetlust lõpetada ilma konkurentsijärelevalvemeetmeid rakendamata, sealhulgas asja mitteprioriteetsuse tõttu. Menetlusalusele isikule sätestatakse teabe andmise- ja kaasaaitamiskohustus.
Konkurentsiamet on nõuandvas rollis osalenud seaduseelnõu ettevalmistamises, esitanud selle kohta arvamusi ning selgitanud muudatuste tähendust ja võimalikke mõjusid. Eelnõu esimesed versioonid valmisid Justiitsministeeriumis 2021. aastal, seejärel on eelnõu läbinud kooskõlastusringi, toimunud on mitu arutelu, mille tulemusel on ministeerium teinud muudatusi eelnõu tekstis ning täiendanud seletuskirja. 2023. aasta lõpus jäi eelnõu ootama Vabariigi Valitsuse otsust, milleni jõuti 2024. aasta veebruari keskel. Enne seda toimunud läbirääkimised tõid kaasa mitu märkimisväärset muudatust, samas loobuti mõnes küsimuses pakutud paranduste tegemisest.
ECN+ direktiivi ülevõtmise tähtaeg oli 04.02.2021 ja praeguseks on Eesti ainus liikmesriik, kes direktiivi üle võtnud ei ole. Seoses tähtaja ületamisega algatas Euroopa Komisjon Eesti vastu rikkumismenetluse (nr 2021/0112) ning 18.09.2023 esitas komisjon Euroopa Kohtule Eesti vastu hagi, mis puudutab liikmesriigi kohustuste täitmata jätmist.
Alljärgnevalt anname ülevaate mõnest olulisemast 2023. aastal päevakorral olnud teemast.
Kaasaaitamise piiritlemine enesesüüstamisest
Seaduseelnõule antud arvamuses on õiguskantsler tõstatanud küsimuse, kas eelnõus ette nähtud karistuslikus menetluses menetlusalusele isikule pandav ulatuslik teabe andmise kohustus on kooskõlas põhiseadusliku enese mittesüüstamise privileegiga (nemo tenetur se ipsum accusare). Põhiseaduse § 22 lg 3 järgi ei tohi kedagi sundida tunnistama iseenda või oma lähedase vastu. Eelnõu põhiõiguste analüüsi järeldus on, et füüsilisele isikule antud vaikimisõiguse (sh enese mittesüüs[1]tamise privileegi) ulatus ei ole samasugusena üle kantav juriidilistele isikutele.
Konkurentsijärelevalvest rääkides on oluline silmas pidada, et selles uuritakse ettevõtja tegevust turul, mitte sellega seotud füüsiliste isikute süüasju. Menetlusalune isik on ettevõtjat moodustav isik, kes valdaval enamusel juhtudest on juriidiline isik. Juba seetõttu ei ole tegemist kriminaalmenetluse tüüpolukorraga, kus isik seisab üksi silmitsi riigi võimsa karistussüsteemiga ja selle kaudu kogu riigivõimuaparaadiga.1 Seega tekib küsimus, kas ettevõtjat moodustava juriidilise isiku esindaja peaks saama keelduda menetluses teabe andmisest nagu juhul, kui talle endale füüsilise isikuna oleks esitatud kriminaalsüüdistus. Vastus sellele küsimusele on eitav. Enese mittesüüstamise privileeg konkurentsijärelevalvemenetluses ei saa olla sedavõrd lai, et see ulatuks õiguseni üldse mitte teavet anda ja vaikida.
Konkurentsiasjade tõhusa menetlemise jaoks on ette nähtud menetlusaluse isiku piiratud kaasaaitamiskohustus.2 Ettevõtja, kelle tegevusega konkurentsiõiguse rikkumist seostatakse, saab keelduda Konkurentsiametile esitamast selle rikkumise uurimiseks ja tõendamiseks vajalikku teavet üksnes piiratud juhtudel. Nagu direktiivis, nii ka seaduseelnõus piiratakse menetlusaluselt isikult teabe nõudmise õigus selliselt, et isikut ei tohi sundida ennast rikkumises süüdi tunnistama. Euroopa Kohtu järjekindel praktika kinnitab, et juriidilist isikut on võimalik kohustada esitama kogu vajalikku teavet asjaolude kohta, mis võivad talle teada olla ning edastama tema valduses olevaid asjakohaseid dokumente, isegi kui need võivad teda süüstada.3 Keelatud on kohustada andma vastuseid, mis võiksid olla käsitatavad süü ülestunnistamisena. Teabe nõudmise õiguse säte direktiivis on täisharmoneeriv, mistõttu ei ole liikmesriigil selle sõnastuse ja sisu osas otsustusvabadust. Vastasel juhul ei ole direktiiv liikmesriigi poolt korrektselt üle võetud, mis päädib sisulise rikkumismenetlusega Euroopa Kohtu ees.
Konkurentsiamet pöördus Euroopa teiste konkurentsiasutuste poole küsimusega, kuidas on teised riigid direktiivi ülevõtmisel piiritlenud isiku kaasaaitamiskohustust enese mittesüüstamise privileegist. Selleks uuris amet, kas teiste Euroopa riikide konkurentsiametid tohivad ilma menetlusalust isikut rikkumises süüdi tunnistama sundimata nõuda temalt teavet, mis: a) sisaldab tõendeid, mida saab kasutada tema vastu konkurentsijärelevalvemenetluse tulemusena trahvimisel (edaspidi ka konkurentstrahvi menetlus); b) kus ei nõuta mitte üksnes olemasolevat teavet, vaid kus adressaat peab vastamiseks informatsiooni koostama (näiteks selgitama oma hinnakirja, esitama andmed ja arvutused hinna kulupõhisuse kohta). Teiseks küsis amet, kas menetlusalune isik saab konkurentsitrahvi menetluses tugineda n-ö vaikimisõigusele ja keelduda vastamast küsimustele, millega ei kohustata isikut keelatud teo toimepanemist omaks võtma.
Vastasid Austria, Belgia, Hispaania, Hollandi, Prantsusmaa, Rootsi, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Taani ja Tšehhi konkurentsiametid ning Euroopa Komisjon. Valdav enamus12 vastanutest kinnitas, et menetlusaluselt isikult saab nõuda teavet kasutamiseks tõendina tema vastu, kusjuures see ei puuduta üksnes olemasolevaid dokumente, vaid võib hõlmata kohustust teavet kokku panna, selgitada, põhjendada, kalkulatsioone koostada jne. Menetlusaluse isiku kaasaaitamiskohustus on piiratud sunniga anda ennast süüstavaid ütlusi, väljaspool seda kriminaalmenetlusele omast vaikimisõigust ei ole.
Varasematest Leedu, Läti ja Soome vastustest nähtus samuti, et konkurentsijärelevalvemenetluses vastutusele võetavatel ettevõtjatel ei ole õigust keelduda teabe ja seletuste andmisest. Menetlejal on keeld sundida menetlusalust isikut vastama küsimustele, mis otseselt viiksid tema rikkumise tunnistamiseni. Muudes küsimustes kehtib kaasaaitamiskohustus, hõlmates mitte üksnes kohustust esitada nõutud dokumente, vaid ka esitada selgitusi jne.
Kui eelnevas kaasaaitamiskohustuse küsimuses piirdus ministeerium seletuskirja täiendamisega, siis järgnevatel teemadel tehti muudatusi eelnõu sätetes.
Läbiotsimise järgne teabe asjakohasuse kontroll
Advokatuuri algatusel sätestati eelnõus menetlusaluse isiku juurdepääsuõigus läbiotsimiselt kaasa võetud andmete esmase läbivaatuse menetluses. See tähendab, et kui Konkurentsiamet võtab läbiotsimiselt kaasa andmekandjaid või teeb neist koopiaid, siis menetlusalusel isikul on õigus viibida juures, kui Konkurentsiamet pitseri avab ning jätkab edasist analüüsi asjakohase teabe eraldamiseks. Muudatust peeti vajalikuks eelkõige kliendi-advokaadi LPP (legal professional privilege) usaldussuhtes esitatud teabe kaitseks, millega menetlejal ei ole õigus tutvuda. LPP-d puudutavaid sätteid on eelnõus samuti oluliselt täpsustatud vastavalt advokatuurilt laekunud märkustele.
Seoses teabe asjakohasuse kontrolliga täpsustati eelnõud menetluskulude hüvitamise osas ning välistati sõnaselgelt võimalus, et menetlusalusele isikule hüvitataks kulud, mis on tekkinud tema esindaja viibimisega teabe edasise läbivaatamise juures.
Kohtutrahvid ja trahvide määramise metoodika
Konkurentsiamet on juhtinud tähelepanu vajadusele täpsustada trahvi määramise alused õigusaktiga. Varem oli ainus seaduses sätestatud kriteerium 10% ettevõtja üleilmsest käibest, mis ECN+ direktiivi artikli 15 järgi on rahatrahvi ülemmäär, mitte alusmäär. Põhiõiguste seisukohalt on trahvisumma kujunemine kindlasti oluline küsimus, mille alused peavad olema piisava täpsusega seaduses ette nähtud. Seda arvestades sätestati eelnõus trahvi põhisumma kindlaksmääramise alused, millest oma trahvide arvutamisel lähtub Euroopa Komisjon.
Justiitsministeerium täpsustas eelnõus trahvimäära leidmise metoodikat, aga lisaks sätestas ka ülemineku haldustrahvi süsteemilt n-ö kohtutrahvidele. See tähendab, et trahvi ei määra Konkurentsiamet, vaid halduskohus, kellele Konkurentsiamet teeb üksnes sellekohase taotluse. Euroopa Liidus taoline süsteem levinud ei ole, ka Euroopa Komisjoni ei kasuta sellist lahendust. Küll on see kasutusel näiteks Soomes, samas kui Rootsis tehti hiljuti just vastupidine käik ja mindi kohtutrahvidelt üle konkurentsiameti määratavate haldustrahvide süsteemile.
Menetluskulude hüvitamine
Lisaks eelnevale väärib eraldi märkimist, et Konkurentsiamet esitas 2023. aastal oma muudatusettepanekud sätte osas, mis näeb ette menetluskulude hüvitamise menetlusalusele isikule tema taotlusel kohtuväliselt. Konkurentsiamet peaks hakkama haldusaktiga lahendama menetlusaluse isiku taotlusi õigusabi-, majandusekspertiisi-, tõlke- jms menetluskulude hüvitamise põhjendatuse kohta muu hulgas juhul, kui menetluses ei õnnestu rikkumist tuvastada ning asi kohtusse ei jõuagi.
Konkurentsiametile teadaolevalt ei hüvita ükski teine ECN+ direktiivi üle võtnud riik selliselt menetlusalusele ettevõtjale tema tellitud õigusabi- jm menetluskulusid, mis on tekkinud menetluses enne konkurentsiõiguse rikkumist tuvastava hinnangu teatavakstegemist (ehk ametlike etteheidete esitamist või (trahvi)otsuse tegemist). Erandiks on Ungari. Eesti konkurentsiameti küsimustele vastas 22 konkurentsiametit järgmistest riikidest: Austria, Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Iirimaa, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Norra, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Taani, Ungari. Lisaks esitas oma sisendi Euroopa Komisjon.
Konkurentsijärelevalve menetluses puudub isikul õigus menetluskulude hüvitamist nõuda, kui tema suhtes alustatud menetlus meetmeid rakendamata lõpetatakse. Samuti ei saa kohtueelses menetluses õigusabikulude taotlusi esitada, ka ei vaata konkurentsiasutused selliseid taotlusi läbi ega otsusta menetluskulude põhjendatust. Vaid Ungari konkurentsiasutusele on pandud kohustus hüvitada kohtueelsed õigusabikulud menetlusalusele isikule väljaspool kohtukulusid ja riigivastutust. Saksamaa õigus näeb küll ette trahvimenetluses menetlustoimingutele allutatud isiku õiguse taotleda piiratud ulatuses kulude hüvitamist, kuid üksnes seoses läbiotsimiste või dokumentide äravõtmisega. Õigusabikulud peavad olema seotud isikute suhtes läbi viidud menetlustoimingutega. Muu lepingulise esindamise ja kaitseõiguse teostamise kulud hüvitamisele ei kuulu.
Riigikogu majanduskomisjon esitas 11.03.2024 eelnõu esimesele lugemisele. Riigikogu menetluse käigus kaasatakse eelnõu arutamise protsessi taaskord kõik huvigrupid, seega ei pruugi eespool kirjeldatud muudatused olla lõplikud ehk eelnõu lõplik tekst võib võrreldes Vabariigi Valitsusele saadetud versiooniga muutuda.
1Vt Heili Sepp ja Eerik Kergandberg. Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, II pt paragrahv 22 (https://pohiseadus.ee/sisu/3493), p 7. 10 Direktiivi 2019/1 artikkel 8, aga ka artikkel 6 (1) b. 11 Vt Euroopa Kohtu 02.02.2021 kohtuotsus asjas C481/19 DB v Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), punkt 46; 18.10.1989 kohtuotsus Orkem vs. komisjon, 374/87, punkt 34;
229.06.2006 kohtuotsus komisjon vs. SGL Carbon, C301/04 P, punkt 41, ja 25. jaanuari 2007. a. kohtuotsus Dalmine vs. komisjon, C407/04 P, punkt 34.
3Vastustest joonistub järgmine pilt: 1a) 10 jaatavat vastust 1b) 11 jaatavat vastust 2) 10 jaatavat vastust
- Kommenteerimiseks logi sisse või registreeru